IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 356/93 proposto
da Crescenzi dott.ssa Angela, Fabrini dott. Luigi, Nocentini dott.
Gianfranco, Bartalucci dott.ssa Laura, Farruggio dott. Fabrizio,
Quattrucci dott. Marco, Nuvoli dott.ssa Stefania e Musetti dott.
Nicola tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Domenico Iaria,
Giulio Padoa e Vittorio Chierroni ed elettivamente domiciliati presso
gli stessi in Firenze, via de' Rondinelli, 2;
Contro la regione Toscana, in persona del presidente pro-tempore
della Giunta regionale, costituitasi in giudizio, rappresentata e
difesa dall'avv. Calogero Narese ed elettivamente domiciliata presso
lo stesso in Firenze, via dell'Oriuolo, 20, per l'annullamento in
parte quo della delibera della Giunta regionale Toscana n. 9186 del 9
novembre 1992, recante la nomina in ruolo dei ricorrenti - quali
"divulgatori agricoli polivalenti" - nella VII anziche' nell'VIII
qualifica funzionale, nonche' di ogni atto connesso, presupposto o
conseguenziale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 13 febbraio 1998 il relatore cons.
d.ssa Gabriella De Michele;
Uditi, altresi gli avv. V. Chierroni e D. Benussi, delegato
dall'avv. C. Narese;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue;
F a t t o
Attraverso il ricorso in esame, notificato il 20 gennaio 1993,
alcuni divulgatori agricoli - reclutati a seguito di bando di
concorso n. 63 del 21 novembre 1990 - contestano il proprio
inquadramento nella VII anziche' nell'VIII qualifica funzionale, a
seguito di delibera di giunta regionale n. 9186 del 9 novembre 1992,
vistata in sede di controllo il 25 novembre 1992.
Detto inquadramento, in effetti, risulta conforme al disposto degli
articoli 1 e 2 della legge regionale Toscana 2 settembre 1992, n.
44, di modo che l'unica prospettazione difensiva, contenuta nel
ricorso, concerne la conformita' della citata legge agli articoli 3,
36 e 97 della Costituzione (ovvero l'applicabilita' della stessa, in
rapporto alla normativa comunitaria).
Osservano i ricorrenti, infatti, che "la formazione dei divulgatori
agricoli in Italia ha luogo in attuazione di un piano-quadro
nazionale di divulgazione agricola, approvato dal Ministero
dell'agricoltura e foreste e dalla stessa C.E.E., presso cinque
centri interregionali di formazione (C.I.F.D.A.): la Toscana,
unitamente all'Umbria, alle Marche e al Lazio fa riferimento al CIFDA
con sede in Foligno".
Presso i centri in questione si svolgono corsi formativi, cui
vengono ammessi - previo concorso pubblico nazionale - laureati in
scienze agrarie, scienze forestali, scienze della produzione animale
veterinaria, ovvero periti agrari o agro-tecnici con documentata
esperienza biennale specifica.
Al termine dei corsi, previo esame, vengono rilasciati attestati di
idoneita' all'esercizio della professione, utilizzabili nell'intero
territorio nazionale - a vantaggio del sistema agricolo - con
percezione da parte della Regione di un contributo sia comunitario
che dello stato per ciascun addetto. Normalmente, le regioni
attingono alle graduatorie dei predetti centri per l'assunzione di
divulgatori agricoli, come avvenuto nel caso di specie; in mancanza,
tuttavia, di una normativa nazionale concernente l'assunzione del
personale in questione, ogni Regione ha legiferato autonomamente, per
l'inquadramento in ruolo del medesimo.
Numerose regioni (come Abruzzo, Lazio, Lombardia, Liguria,
Campania, e Calabria) hanno previsto al riguardo l'inquadramento
nell'VIII qualifica funzionale, in considerazione del titolo di
studio e dell'ulteriore titolo di specializzazione conseguito; la
legge della regione Toscana gia' sopra citata, invece, dispone
l'inquadramento nel VII livello, secondo i ricorrenti in violazione
dei principi costituzionali, dettati in materia di uguaglianza,
retribuzione commisurata alla quantita' e qualita' del lavoro svolto,
nonche' di buona amministrazione.
La regione Toscana, costituitasi in giudizio, chiede che
impugnativa sia dichiarata inammissibile o infondata.
D i r i t t o
Il collegio e' chiamato a valutare, in via preliminare, l'eccezione
di inammissibilita' del ricorso, i cui propositori avrebbero prestato
acquiescenza all'inquadramento nella VII qualifica funzionale, come
risulta dalle rispettive domande di assunzione (che a detta qualifica
- prevista dalla legge regionale 2 settembre 1992, n. 44 - fanno
appunto riferimento).
L'eccezione non puo' essere condivisa, essendo l'acquiescenza
istituto riferibile solo a fatti concludenti, spontanei e non
equivoci di accettazione di un provvedimento amministrativo (cons.
St., sez. VI 14 marzo 1975, n. 105; Cons. giust. amm. sic. 12
dicembre 1973 n. 292 e successiva giurisprudenza pacifica).
Quando, come nel caso di specie, la volonta' sia orientata ad una
finalita' diversa (nella situazione in esame: l'acquisizione di un
posto di lavoro), l'obbligato riferimento a contenuti o modalita'
vincolanti, pur ritenuti illegittimi, non puo' implicare rinuncia
dell'interessato ad avvalersi - nei tempi e nei modi previsti - dei
rimedi giurisdizionali esperibili, nei confronti dei particolari
aspetti del successivo provvedimento, che il medesimo ritenga lesivi.
Ancora in via preliminare, il Collegio stesso non condivide la
prospettazione dei ricorrenti, secondo cui la legge regionale - che
prescrive l'inquadramento dei divulgatori agricoli nella VII
qualifica funzionale - potrebbe essere disapplicata, essendo le
mansioni, proprie della qualifica anzidetta, oggetto di dettagliata
specificazione a livello comunitario (regolamento CEE n. 270/79).
E' vero, in effetti, che la categoria professionale in questione si
inquadra nei programmi di "armonico sviluppo dell'agricoltura", di
cui ai titoli I, II e III del citato regolamento, e che la relativa
introduzione nei ruoli organici regionali viene incentivata, tramite
l'erogazione di appositi finanziamenti; il consiglio delle Comunita'
europee, tuttavia, non si occupa del trattamento giuridico ed
economico di tale personale non essendo lo status dei pubblici
dipendenti, in generale, oggetto di disciplina comunitaria.
Non puo' ritenersi pertanto che - nel caso di specie - il
contestato inquadramento nella VII qualifica funzionale si ponga in
diretto contrasto con detta disciplina comunitaria, e che sia di
conseguenza possibile disapplicare, sul punto, le prescrizioni della
ricordata legge regionale.
Posto, dunque, che sul piano amministrativo l'Ente datore di lavoro
ha agito correttamente, resta da valutare la rispondenza della
normativa applicata ai parametri costituzionali.
A quest'ultimo riguardo, i ricorrenti ritengono che il citato art.
2, legge regionale n. 44/92 contrasti con gli artt. 3, 36 e 97 della
Costituzione, in quanto - a differenza di quanto previsto nella
maggioranza delle altre Regioni - i divulgatori agricoli toscani non
possono essere inquadrati nella VIII qualifica funzionale, che si
assume corrispondente alla specifica professionalita' dei medesimi.
Su tale argomentazione poggia in via pressoche' esclusiva il
ricorso, di modo che la rilevanza della questione di
costituzionalita' appare indubbia.
Il collegio ritiene, peraltro, che la questione stessa non sia
manifestamente infondata, per le ragioni di seguito esposte.
La figura professionale di cui trattasi si inquadra nel piano
nazionale sui servizi di sviluppo agricolo, avviato all'inizio del
'90 dal Ministero dell'agricoltura, di concerto con le regioni, con
la specifica finalita' di promuovere la partecipazione degli
imprenditori agricoli, in ordine alla identificazione ed alla
soluzione di problemi, inerenti l'avvio dei piani di sviluppo
previsti e promossi dall'Unione europea (il cui regolamento al
riguardo risale al 1979).
La formazione dei divulgatori - per il profilo che qui interessa -
richiede diploma di laurea e superamento di un corso di
specializzazione (cui si accede per concorso pubblico) della durata
di nove mesi, presso uno degli esistenti cinque centri interregionali
di formazione (C.I.F.D.A.).
L'istituzione di tali centri, l'impiego dei divulgatori per la
realizzazione di programmi di sviluppo agricolo, in una situazione di
grave carenza, nonche' il riferimento ad un "piano-quadro...", al
riguardo "elaborato dalla Repubblica Italiana" sono dati previsionali
contenuti nel gia' citato regolamento CEE n. 270/79, che si propone
una "equilibrata attuazione della politica agricola comune...", in
quanto "... l'istituzione in Italia di un efficace dispositivo di
divulgazione agricola riveste interesse comunitario, e contribuisce
alla realizzazione degli obiettivi definiti all'art. 39, paragrafo 1,
lett. a) del trattato" - (con conseguenti incentivazioni
finanziarie).
Sulla base di quanto sopra, la figura del divulgatore agricolo e'
stata assimilata a quella di un agente promotore dello sviluppo",
nell'ambito di un sistema complesso le cui componenti - tecniche ed
economiche - debbono interagire, al fin di fornire servizi alle
imprese agricole e di promuovere l'idoneita' di queste ultime al
soddisfacimento degli obiettivi comunitari; funzioni e contesti
operativi coinvolgono - in vista di quanto sopra - compiti di
analisi, programmazione, gestione, controllo ed elaborazione di linee
previsionali (cfr. proposto di profilo professionale del divulgatore
agricolo, allegata agli atti).
Per tale figura di esperto e' previsto l'inquadramento nella VIII
qualifica nelle regioni Abruzzo, Calabria, Campania, Lazio, Liguria e
Lombardia; oltre alla Toscana, prevedono invece inquadramento nella
VII qualifica le regioni Marche e Umbria.
Circa l'opportunita' di un quadro normativo che - in accordo con le
regioni - rendesse omogenee le condizioni contrattuali del personale
di cui trattasi, in tutto il territorio nazionale, era stata adottata
una risoluzione (che in tal senso impegnava il Governo) dalla
tredicesima Commissione permanente della Camera dei deputati, nella
seduta del 20 gennaio 1988.
Nessun, coordinamento, tuttavia, e' stato poi effettuato, e -
secondo l'attuale parte resistente -, le regioni potrebbero
disciplinare "in modo autonomo e differenziato l'inquadramento dei
divulgatori... in relazione ai propri ordinamenti e alle proprie
esigenze organizzative".
Ad avviso del collegio, un superamento dei limiti dell'autonomia
regionale appare viceversa ipotizzabile - in termini di non manifesta
infondatezza, tali da giustificare la proposizione della questione di
costituzionalita' davanti alla Suprema Corte) in rapporto ai
parametri comunitari, che identificano i profili essenziali della
professionalita' del divulgatore agricolo: quest'ultimo infatti e'
figura presente su tutto il territorio nazionale, con compiti
necessariamente omogenei, stante l'identita' degli obiettivi,
peraltro di portata sovra-nazionale.
D'altra parte, se e' vero che la Regione possiede piena autonomia
legislativa in materia di ordinamento dei propri uffici (cfr. Corte
cost. nn. 217/98, 10/90, 369/90) e' anche vero che la disciplina
dell'inquadramento del personale e' riservata alla legislazione
statale (Corte cost., n. 1061/88), in rapporto ai principi generali
che la predetta legislazione detta per comparti di personale, che
richiedono disciplina unitaria (Corte cost., n. 1061/88 e n. 296/94;
TRGA Trentino Alto Adige, n. 1/88; Corte dei conti, sez. controllo
Stato n. 1756/87.
La regione, dunque, puo' certamente dettare disposizioni in materia
di inquadramento, ma - ex art. 117 della Costituzione - nel rispetto
dei principi fondamentali della legislazione statale, desumibili
dalla legge-quadro sul pubblico impiego n. 93/83 e dal d.P.R n. 68/86
(nonche', successivamente, dal d.lgs n. 29/93).
Nel rispetto dell'art. 97 della Costituzione, peraltro, per il
trattamento dei pubblici dipendenti debbono essere salvaguardati i
principi della omogeneizzazione delle posizioni giuridiche, della
perequazione e della trasparenza retributiva, quali fattori influenti
anche sull'efficienza dei servizi resi (cf. art. 4 legge quadro).
Nella regione Toscana i principi fondamentali di cui trattasi sono
recepiti ed esplicitati - per la materia che qui interessa - nella
legge regionale 21 agosto 1989, n. 51, che negli artt. 11 e 12 si
occupa della declaratoria professionale della settima e dell'ottava
qualifica funzionale.
Tenuto conto dei compiti - gia' in precedenza descritti - affidati
ai divulgatori dal regolamento comunitario, in effetti, la
prospettazione difensiva dei ricorrenti non appare illogica, essendo
ascritta all'ottava qualifica mansioni - cui i compiti anzidetti
sembrano assimilabili - che implichino "specializzazione
professionale, controllo dei risultati... autonomia operativa ed
iniziativa... nell'ambito degli obiettivi e degli indirizzi
generali... piena responsabilita' dell'attivita' direttamente svolta,
delle istruzioni impartite, nonche' del conseguimento degli obiettivi
previsti dai programmi di lavoro".
In tale ottica, l'art. 2 della legge regionale n. 44/92, che impone
l'inquadramento nella settima qualifica dei divulgatori stessi appare
di dubbia conformita' ai richiamati principi generali di livello
statale, recepiti in via di mera specificazione attuativa nella legge
regionale n. 51/89.
Non puo' non essere spunto di riflessione, al riguardo,
l'ascrizione della categoria lavorativa in questione alla ottava
qualifica in base a leggi (in gran parte antecedenti) emanate da
numerose regioni, con ulteriore profilo di disparita' di trattamento.
Non puo' condividersi, infatti, l'assunto della parte resistente,
secondo cui ogni regione potrebbe rapportare la posizione dei
divulgatori alle proprie specifiche esigenze organizzative, in quanto
- come gia' in precedenza ricordato - la figura professionale in
questione e' concepita per il perseguimento di identiche finalita',
ritenute interesse comunitario, e si inserisce in un unico contesto
programmatorio, elaborato a livello nazionale.
Consegue a quanto sopra l'erogazione di finanziamenti comunitari
alle regioni, finanziamenti che non risultano differenziati in
rapporto alle pretese diversita' delle esigenze organizzative delle
medesime, e che postulano risultati omogenei.
Se, dunque, in alcune regioni si attribuissero ai divulgatori
mansioni di minor peso che in altre, non potrebbe non derivarne uno
scoordinamento nel settore, in violazione del regolamento dell'Unione
Europea, nonche' con lesione del principio di buon andamento, di cui
all'art. 97 della Costituzione.
Ove le mansioni fossero identiche, emergerebbero invece con piu'
evidenza la violazione dell'art. 3 e dell'art. 36 della medesima
carta costituzionale, in quanto il piu' volte citato regolamento CEE
n. 270/79 inserisce la figura professionale in questione in un
medesimo comparto, di livello interregionale, con conseguente
irrazionalita' di divergenze organizzative interne, non giustificate
da disparita' di competenze ne' di obiettivi perseguiti; a pari
quantita' e qualita' di lavoro prestato nel comparto, inoltre, non
puo' non corrispondere pari retribuzione, inscindibile dalla
identita' di inquadramento.